Кызылординские вести

«Надо завершить трансформацию прежде архаичного и неповоротливого государственного механизма в современный, способный управлять динамичными общественно-политическими процессами на базе лучшего мирового опыта и в интересах наших граждан».

(Н. Назарбаев, «Казахстан на пути ускоренной экономической,

социальной и политической модернизации», 2005 год)

Административная реформа. Сегодня о ней говорят много и по-разному. На ней в последнее время очень часто фокусируется внимание политиков, политологов, общественности. Примечательно, что молодежь вовлеклась в процесс обсуждения: я с большим интересом читаю их комментарии на интернет-форумах. Словом, идут отчеты об уже достигнутом, дискуссии, «круглые столы», конференции, споры о том, нужна ли нам сегодня административная реформа? А если нужна, то в какой форме? И правильно ли то, что мы сегодня делаем? Или не нужно вообще никаких усилий со стороны государства, поскольку логика экономического развития сама все расставит по местам?

Но, согласитесь, само по себе вряд ли расширится бизнес-пространство, не исчезнут всевозможные административные барьеры, которые сегодня стали реальной угрозой для развития предпринимательской инициативы. А государство без участия предпринимателей никогда не решит важнейшие задачи социально-экономической и политической модернизации. И если ничего не предпринимать, то и государственная машина будет продолжать работать по инерции, все чаще вызывая справедливое неудовольствие со стороны налогоплательщиков, содержащих эту самую государственную машину.

Но мы живем в такое время, когда мы обязаны эффективно управлять экономическим развитием. Значит, и управленческой конструкции требуются новые степени свободы. Я поделюсь своими взглядами на реформирование бюрократического механизма. Тем более что одной из стратегических задач нашего Правительства является создание реально работающей системы государственного управления по принципам результативности, прозрачности и подотчетности обществу.

Такую задачу перед исполнительной властью наш Президент поставил еще осенью 2006 года, выступая на открытии сессии Парламента. Именно тогда Главой государства были заданы все необходимые параметры принципиально нового расширения процесса административной реформы. Именно тогда у административной реформы появились новые возможности.

Почему новые? Да потому, что преобразования шли на протяжении всей нашей суверенной истории. Казахстанский путь развития и реформы — это два взаимодополняющих понятия. Трудные реформаторские действия первых лет независимости, в том числе и по оптимизации системы госуправления, уже забылись, потому что оказались очень успешными. Ведь именно благодаря им Казахстан смог заявить о себе миру и был услышан. А казахстанская модель экономического развития стала предметом изучения. Это неоспоримый факт. Как неоспорим и факт, свидетельствующий о том, что всего мы смогли достичь благодаря мощной политической воле нашего лидера, его верному историческому предвидению и стратегическому мышлению. Реформы и развитие стали главными идеями нашего общественного единения во имя создания нового Казахстана.

Новая экономика и новые общественные отношения требуют и нового качества государственного управления. И нашему Правительству предстоит обеспечить это качество исполнительной власти или, по крайней мере, создать необходимые и достаточные условия для развития административной реформы, а следовательно, для дальнейшей экономической и политической модернизации, для еще более активной интеграции Казахстана в мировое сообщество.

Чему нас учит мировой опыт? Любое правительство в любой системе стремится повысить эффективность государственного управления через проведение административной реформы. Это аксиома государственного управления. Эффективная государственная власть необходима для решения неотложных социально-экономических проблем, для повышения уровня и качества жизни населения. Этот тезис также не требует доказательств. «Пионерами» в проведении административной реформы стали США, Великобритания, Новая Зеландия, Австралия, Канада. В этих странах подобные реформы начались еще в 70—80-х годах прошлого столетия.

Вторая волна реформаторов — это уже Южная Корея, Сингапур, Малайзия, Таиланд, позже Бразилия и Китай. Эти страны, осуществившие системные административные реформы, продемонстрировали быстрый и устойчивый рост. Сегодня у них есть высокоэффективный государственный сектор, сильные центры, предпринимательская элита, эффективные государственные органы. Их международные экономические рейтинги говорят сами за себя.

А нам это только еще предстоит сделать. Это длительная, сложная работа, требующая усилий всего общества и, что особенно важно, открытости власти для диалога. Но самое главное — мы ее уже ведем.

За последние два десятилетия в международной системе государственного управления произошел фундаментальный сдвиг от традиционного государственного администрирования к новому государственному менеджменту, что подразумевает изменение существующих методов и подходов к управлению. Акцент сделан на качестве государственных услуг. Внедряются в практику публичные меморандумы и соглашения о результатах. Усиливается ответственность и подотчетность государственных органов. Тем самым органы исполнительной власти более сориентированы на потребителя, они более прозрачны и оперативнее реагируют на нужды граждан. Цель этих преобразований — сделать государство социально более сплоченным и сильным, приблизить его к гражданину и обеспечить конкурентоспособность страны. Такова мировая практика.

Для того чтобы нам достичь этих целей, необходимы серьезные изменения в управленческом поведении, процессах и культуре. Важны постепенность и последовательность внедрения новых подходов управления, национальные приоритеты развития и укрепление существующих сильных сторон государственного администрирования, а они у нас, безусловно, есть. При этом цель остается одна — на новом этапе социально-экономического развития создать условия для качественно более высокого уровня жизни казахстанцев, а если говорить о стране в целом, то для максимально возможного развития ее конкуренто- способности в мировой экономике.

Сейчас мы приступили к созданию оптимальной, на наш взгляд, системы государственного управления, к повышению результативности работы государственного аппарата и определили пять приоритетов. Это — повышение качества оказания государственных услуг; внедрение системы государственного планирования и бюджетирования, ориентированной на результаты; сокращение административного давления на предпринимательские структуры и наведение порядка в сферах, где присутствует избыточное государственное вмешательство; развитие «электронного правительства», прежде всего обеспечение широкого предоставления общественных услуг в электронной форме, и реформа государственной службы.

Сейчас идет процесс упрощения и улучшения процедур оказания государственных услуг, разрабатываются их стандарты и регламенты. Смысл этой работы, во-первых, в существенном повышении качества предоставляемых государственных услуг. Во-вторых, мы должны навести порядок во взаимодействиях служащих госорганов, физических лиц и субъектов предпринимательской деятельности.

Когда у нас есть четко сформулированный стандарт оказания услуги, тогда становятся понятными обязательства государственных органов и, соответственно, права физических и юридических лиц на получение государственных услуг установленного количества и качества. А регламентом оказания услуги определяется порядок действий не только государственного органа, но и должностных лиц. В 2007 году Правительством утверждены типовые стандарты и регламенты оказания государственных услуг, а также реестр государственных услуг, оказываемых физическим и юридическим лицам. И таких услуг уже насчитывается 132 вида. Конечно, работа еще далека от завершения. Нам предстоит продолжить разработку нормативных и целевых показателей доступности и качества государственных услуг. Необходимы регулярные социологические опросы населения для оценки качества и доступности государственных услуг.

Одним из самых напряженных участков работы Правительства и всех государственных органов в настоящее время является внедрение системы государственного планирования, ориентированного на результаты.

В конце 2007 года мы приняли концепцию по формированию новой системы государственного планирования, ориентированной на достижение стратегических целей и задач государства посредством индикаторов результативности. С 2008 года все центральные государственные органы приступили к разработке стратегических планов своей деятельности на 2009—2011 годы. Это означает, что деятельность государственных органов будет направлена на реализацию стратегических целей и задач, получение конкретныхрезультатов.

Необходимым и важным элементом проводимой реформы государственного планирования является внедрение бюджетирования, ориентированного на результаты. В международной практике внедрение управления по результатам в бюджетный процесс, как правило, сопровождается повышением управленческой гибкости и самостоятельности государственных учреждений в принятии решений. Повышение управленческой гибкости государственных органов проявляется, прежде всего, в управлении основными средствами и персоналом, свободном перераспределении средств между различными статьями расходов в пределах выделенной общей суммы финансирования.

В бюджетном процессе должен произойти переход от метода «управления бюджетными средствами» к методу «управления результатами» путем расширения самостоятельности, но в то же время повышения ответственности всех участников бюджетного процесса в рамках четких среднесрочных ориентиров. При использовании метода «управления результатами» бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Бюджетные средства имеют четкую привязку к предоставляемым услугам или видам деятельности, при их планировании основное внимание уделяется обоснованию прямых и конечных результатов в рамках бюджетных программ.

Переход к методу «управления результатами» предполагает формирование среднесрочного бюджета с целью планирования достижения стратегических целей на период, превышающий один год, повышения предсказуемости объема ресурсов, которым располагают и управляют государственные органы. При этом, чтобы система среднесрочного планирования стала надежной и вызывала доверие у всех участников бюджетного процесса, важно использовать «скользящий» подход, при котором прогнозные показатели второго года среднесрочного бюджетного цикла становятся отправной точкой для планирования следующего среднесрочного бюджетного цикла. И Правительство уже разрабатывает трехлетний республиканский бюджет на 2009—2011 годы.

Хочу особо подчеркнуть следующее. Внедрение государственного планирования и бюджетирования, направленных на достижение результатов государственными органами, будет осуществляться на принципах контрактных обязательств между участниками процесса. Это своего рода модель «заказчик — исполнитель», которая используется во многих развитых странах.

К примеру, ежегодно между Премьер-министром и руководителем государственного органа будет заключаться меморандум, своего рода соглашение о результатах. Аналогичные меморандумы будут заключаться и с акимами. Это — публичное обязательство соответствующих руководителей государственных органов перед обществом по достижению поставленных в стратегическом плане государственного органа целей и указанных результатов. А затем и публичные ежегодные отчеты о результатах своей деятельности.

Для осуществления этого нам необходима прозрачная и эффективная система мониторинга достижения конечных результатов и аудита эффективности использования выделенных бюджетных средств. Такую систему мы сейчас создаем.

Вся информация — стратегические планы государственных органов, меморандумы о деятельности, отчеты — будет размещаться в средствах массовой информации и будет доступна каждому гражданину страны. И тогда станет ясно: отвечают ли потребностям общества те цели, которые перед собой поставило государство в лице государственных органов, насколько разумно и эффективно используются средства налогоплательщиков, достигаются ли на самом деле приоритетные социально значимые цели или идет распыление средств на второстепенные нужды.

В результате бюджет должен стать прозрачным, а деятельность государственного аппарата — эффективной и рациональной. Следует особо выделить еще одно направление работы Правительства и государственных органов, которое является неотъемлемой частью реформы по повышению эффективности и результативности деятельности государственных органов. Это — совершенствование финансового менеджмента и мониторинга деятельности государственных органов. Ориентир на результативность смещает акцент с проверки соблюдения определенных финансовых требований к оценке экономической и социальной эффективности расходования бюджетных средств.

Поэтому мы пересматриваем роль и функционирование системы внутреннего и внешнего аудита и мониторинга, и это найдет отражение в разрабатываемом Бюджетном кодексе. В нем же будут предусмотрены новые принципы формирования бюджета, переход к новой системе учета, к международным финансовым стандартам отчетности. Кроме того, будет разработана новая информационная система управления финансами и результатами деятельности государственных органов.

Базовым условием становления современной конкурентоспособной экономики является адекватная конкурентоспособная система государственного менеджмента, которая требует четкого разграничения функций и ответственности каждого участника рынка, в том числе и государства. Одним из направлений проводимой в стране административной реформы является политика, направленная на качественное развитие экономики страны и ее основных институтов. При этом важным является уменьшение государственного вмешательства в деятельность частного сектора и оптимизация системы государственного контроля. Это позволит четко ограничить сферу государственного регулирования, повысить его эффективность и, как следствие, улучшить инвестиционный и предпринимательский климат в стране.

В своем Послании народу Казахстана Глава государства подчеркнул: «Развитый предпринимательский сектор — это основа экономики любой страны». В условиях конкурентной экономики функции и ответственность каждого участника рынка должны быть четко определены, и государство здесь не исключение.

Задача государственного аппарата — создать благоприятные условия для развития бизнеса и в то же время обеспечить соблюдение закона и интересов всего общества.

Экономика любого государства не может существовать без определенного регулирования. В то же время излишняя «зарегулированность» снижает возможности развития частного сектора и ограничивает экономический потенциал страны. Прохождение процедур по подтверждению соответствия регулируемым видам деятельности несет финансовую и временную нагрузку на предпринимателей, которую они предпочли бы направить на развитие бизнеса. Соответственно, требуется хорошо продуманная и организованная политика со стороны государства, направленная на оптимизацию разрешительной системы.

В текущем году в рамках проводимой работы, на основе передового мирового опыта, будут разработаны меры по оптимизации разрешительной системы, в особенности лицензирования, сертификации и аккредитации, будет оптимизирован перечень регулируемых видов деятельности, проведены мероприятия по сокращению административных барьеров.

Совершенно очевидно, что выстраивание эффективной системы государственного управления должно охватить все уровни власти. Следовательно, будет идти и дальше процесс децентрализации государственных функций между уровнями государственной власти. Однако это вовсе не означает, что функции формирования государственной политики в соответствующей сфере управления будут делегированы местным уровням власти, это было и останется прерогативой центральных органовгосуправления. Должны быть децентрализованы функции по оказанию услуг, реализации той политики, которую определил Глава государства.

На повышение эффективности работы органов исполнительной власти и на совершенствование их отношений с гражданами большое влияние оказывает развитие информационных технологий, их доступность как территориальная, так и ценовая.

Поэтому будет продолжена работа по формированию «электронного правительства», прежде всего в части обеспечения широкого предоставления общественных услуг в электронной форме. Это позволит облегчить и ускорить связь между гражданами и органами исполнительной власти; ликвидировать ограничения, налагаемые, например, графиком работы или географической удаленностью органов исполнительной власти; обеспечить доступность информации, ее подлинность, конфиденциальность.

Широкое распространение электронных услуг — это шаг к минимизации прямых контактов населения и чиновников, ведущей к снижению коррупции, упрощению административных процедур и экономии времени.

Повышение эффективности и результативности работы государственных органов неосуществимо без реформы государственной службы, направленной на формирование новой кадровой политики в стране и, как следствие, профессиональных управленцев. От их компетентности, способности к мобилизации зависит то, насколько государственные институты будут способны соответствовать потребностям страны.

Сейчас мы разрабатываем концепцию реформирования государственной службы. Предусматривается оптимизация реестра должностей государственных служащих, совершенствование оплаты труда, реформирование системы профессиональной подготовки государственных служащих, формирование новой культуры и ценностей в государственном аппарате, а также внедрение современных методов управления человеческимиресурсами.

Главная цель проводимой реформы — обеспечить государственную службу высококвалифицированными кадрами. Именно реформа государственной службы призвана повлиять на кадровый состав государственного аппарата, наполнить обновленные в результате административной реформы структуры государственной власти достойными профессионалами.

Новое государственное управление, ориентированное на результат, требует новых знаний и подходов. Широкое понимание вопросов нового управления, прежде всего, на уровне служащих высшего звена, обеспечит дальнейшее распространение знаний на всех уровнях государственного управления. В этой связи необходимо заложить системную основу для проведения обучения государственных управленцев.

Правительство уже начало работу по обучению высшего и среднего звена государственных служащих актуальным вопросам государственного управления. Новый государственный менеджмент, система менеджмента качества государственных услуг, стратегическое планирование, эффективное электронное управление, стратегическое бюджетирование, управление, ориентированное на стратегию, — вот азы административных преобразований, которые предстоит освоить в самое кратчайшее время. А помогут нам в этом международные эксперты и лекторы.

В целом реализация всех мер по административной реформе требует большой организационной, в том числе законодательной, работы и значительных материальных ресурсов. Надо ясно понимать, что любое реформирование, а реформирование административной системы в особенности, — это длительный и сложный процесс, требующий усилий всего общества и, что важно, открытости власти для диалога с ним. Обязательным условием успеха административной реформы является осознание того, что административная реформа проводится не ради самогогосударственного аппарата, а в интересах всех без исключения граждан.

Поэтому Правительство и стремится сделать работу государственного аппарата прозрачной, подотчетной и нацеленной на оказание качественных государственных услуг. Однако без широкого участия населения, неправительственных организаций, бизнес-ассоциаций этот процесс будет сродни поездке по старой дороге в развивающемся мегаполисе — с бесконечными пробками и заторами. А нам важно построить современную магистраль, обеспечивающую скоростное движение во всех важнейших направлениях.

Только создав современную систему государственного управления, гибкую и максимально открытую для взаимодействия со всеми субъектами нашего общества, мы сможем последовательно развивать казахстанскую экономику на действительно принципиально новом качественном уровне.

Карим МАСИМОВ,

Премьер-министр РК.

(«Казахстанская правда»

№ 100 от 13 мая 2008 года).